פסק-דין בתיק עת"מ 29290-12-10

הרקע לעתירה וטענות הצדדים:

בפני עתירה נגד החלטת המשיב על הפסקת ההליך המדורג להסדרת מעמדה בישראל של העותרת והחלטה לפיה על העותרת לעזוב את הארץ.

העותרת הינה ילידת מולדובה, אשר הגיעה לארץ בשנת 2005, קיבלה אשרת עבודה והחלה לעבוד בתחום הסיעוד. בשנת 2006 הכירה את המנוח, שהוא אזרח ישראלי. בין השניים התפתחו יחסי זוגיות והם התגוררו יחד משנת 2006. בשנת 2008 התחתנו ברוסיה. עם חזרתם ארצה פנו למשרדי המשיב וביקשו להחל בהליך המדורג לצורך הסדרת מעמדה של העותרת בישראל וקבלת אזרחות מכוח סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב - 1952 (להלן: "חוק האזרחות"). העותרת קיבלה אשרת עבודה נוספת ולאחר מכן, ביום 3.6.09 קיבלה אשרה א/5 והונפקה לה תעודת זהות לתושב ארעי. המנוח הלך לבית עולמו ביום 9.6.10 לאחר אשפוז ממושך והותיר אחריו צוואה ובה הוריש את כל רכושו לעותרת.

העותרת פנתה למשיב, הודיעה על פטירת המנוח וביקשה להסדיר את מעמדה. המשיב קבע כי בהתבסס על נהלי המשרד ומבדיקת בקשתה של העותרת עולה כי לא עברה יותר ממחצית ההליך המדורג עד לפטירת הבעל ולפיכך איננה זכאית עוד להמשך מעמד בארץ ועליה לצאת את הארץ תוך חודש ימים. לאחר שפנה ב"כ העותרת למשיב וביקש כי יערך לעותרת שימוע כחוק, הוזמנה העותרת לשימוע, אשר נערך ביום 9.12.10 בנוכחות בא כוחה. לטענת העותרת ובא כוחה, דעתה של הפקידה עורכת השימוע נקבעה זה מכבר ובתום אותו שימוע נטלה הפקידה את תעודת הזהות של העותרת והודיעה לה כי אין שינוי בהחלטה וכי עליה לעזוב את הארץ עד ליום 16.12.10. ב"כ העותרת הגיש ערר והמשיב הודיע ביום 13.12.10 כי הוא דוחה את הפניה ומותיר את ההחלטה על כנה.

העותרת טוענת כי החלטת המשיב בדבר שלילת מעמדה בארץ אינה חוקית, אינה סבירה ונתקבלה שלא כדין. נטען כי ההחלטה מהווה פגיעה קשה ולא מידתית בזכויות חוקתיות של העותרת. כן נטען כי לא נערך לעותרת שימוע כדין וכי שתי הפגישות שנערכו במשרדי המשיב אינן מהוות שימוע כדין. בפגישה הראשונה, אותה יזמה העותרת, היא הודיעה על פטירת המנוח והתבקשה לשלם אגרה בגין בקשה להארכת רישיון ישיבה. בעקבות אותה פניה שיגר המשיב את החלטתו בדבר הפסקת ההליך המדורג. נטען כי גם השימוע שנערך לאחר שהתבקש היה הליך למראית עין בלבד ונערך למעשה לאחר קבלת ההחלטה בדבר הפסקת ההליך המדורג, זאת בניגוד לס' ג.2. לנוהל. על כן, טוענת העותרת כי יש לבטל את ההחלטה בשל פגם בהליך קבלתה ויש להעניק לה זכות שימוע וטיעון לאחר ביטול ההחלטה על הפסקת ההליך המדורג.

עוד טוענת העותרת כי המשיב טעה משקבע כי ההליך המדורג מתחיל עם אישור מעמדה הארעי של העותרת והנפקת אשרת א/1. נטען כי ההליך המדורג מתחיל עם עריכת הנישואין ולכל המאוחר במעמד הגשת הבקשה והנפקת האשרה ב/1. העותרת טוענת גם כי היא והמנוח פנו אל המשיב מיד לאחר חזרתם ארצה לאחר נישואיהם ואולם הבקשה לרישום הנישואין ותחילת הליך קבלת המעמד נדחו הואיל והעותרת והמנוח נדרשו להביא מסמכים ואישורים שונים, לרבות תרגומים של תעודת הנישואין והאפוסטיל ועל כן הוגשה הבקשה באופן רשמי רק ביום 14.4.08. על כן, טוענת העותרת כי היא עומדת בכל הקריטריונים המחייבים על פי הנוהל את העברת עניינה לדיון בפני הוועדה הבין משרדית. נוסף לאמור לעיל ולחילופין טוענת העותרת כי המשיב טעה משלא פעל לפי ס' ד.3. לנוהל לפיו במקרה שעניינה של העותרת לא הובא לדיון בפני הוועדה, יובא המקרה להכרעתו של ראש תחום אשרות ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, אשר יבחן העדר קיומם של טעמים מיוחדים המצדיקים העברת המקרה לדיון בפני הוועדה.

העותרת טוענת כי אין ספק לגבי כנות נישואיה עם המנוח וכי היא קבעה את מרכז חייה בארץ בעקבות קשר הנישואין האמיתי עם המנוח. נטען כי בעניינה של העותרת מתקיימים שיקולים כבדי משקל המחייבים התייחסות וביניהם התקופה הממושכת שבה שוהה העותרת בארץ, גילה ופרנסתה בסיעוד קשישים וחולים, הקשר שלה וזיקתה לארץ וקשירת מרכז חייה בארץ וכיוצ"ב. העותרת מדגישה כי פעלה לכל אורך הדרך בניקיון כפיים וכדין.

המשיב טוען כי דין העתירה להדחות מחמת העדר עילה ומהטעם שהעותרת לא הצביעה על כל פגם בהחלטת המשיב. נטען כי העותרת אינה עומדת בקריטריונים המנויים בנוהל 5.2.0017, נוהל הטיפול בהפסקת הליך להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים, המסדיר בין היתר גם את דרך הטיפול במקרה בו פקע קשר הנישואין בשל פטירת בן הזוג הישראלי. זאת מאחר שהעותרת לא עברה יותר ממחצית מתקופת ההליך המדורג קודם לפטירת בן זוגה ומאחר שאין לה ילדים משותפים עם הבעל. נטען כי החלטת המשיב ניתנה בהתאם לדין ולנהלים והינה ראויה וסבירה. כן נטען כי שיקול הדעת שניתן למשיב בהפעלת סמכויותיו על פי חוק הכניסה לישראל הינו רחב וזאת בהתאם לעיקרון הריבונות מכוחו יש למדינה שיקול דעת רחב למנוע מזרים להכנס לתחומה או להרחיקם כאשר אינם רצויים עוד.

עוד טוען המשיב כי על פי נוהל התאזרחות בני זוג נקודת תחילתו של שלב ההליך המדורג היא השלב שבו מוענק רישיון א/5 וזאת לאחר שהסתיימו כל הליכי בדיקת הבקשה ונערך שימוע. המשיב טוען כי תקופת בדיקת הבקשה של העותרת התארכה בשל בעיה בתעודת הגירושין של העותרת ותוקף הדרכון ולכן רק ביום 3.6.09 הוחל ההליך המדורג והעותרת קיבלה רישיון א/5. ביום 9.6.2010 הלך בעלה המנוח לבית עולמו ולכן לא מתקיים התנאי האמור בנוהל, לפיו בן הזוג עבר יותר ממחצית מתקופת ההליך המדורג קודם לפטירת בן הזוג הישראלי. לכן הופסק ההליך המדורג, בהתאם לנהלים ועל העותרת לצאת מן הארץ.  כן נטען כי כאשר לא מתמלאים התנאים המפורטים בנוהל, אין גם מקום לפעול על פי סעיף ד.3. ולהעביר את העניין לראש חוג אשרות, שכן לא מתקיימים התנאים הבסיסיים לדיון בעניינה של העותרת בפני הוועדה הבינמשרדית.

דיון ומסקנות:

לאחר שבחנתי את החלטתו של המשיב, את המסמכים שהוגשו ואת טענות הצדדים הגעתי למסקנה שיש לקבל את העתירה ולהורות למשיב להעביר את עניינה של העותרת להכרעתו של ראש תחום אשרות, אשר יבחן היעדר קיומם של טעמים מיוחדים המצדיקים העבר המקרה לדיון בפני הוועדה לעניינים הומניטאריים. אפרט להלן.

סעיף 7 לחוק האזרחות מאפשר לבן זוג של אזרח ישראלי להתאזרח, אף מבלי שהתקיימו התנאים הנדרשים למסלול האזרחות הרגיל. לצורך יישומה של הוראה זו נקבע הליך מדורג המעוגן בנוהל משרד הפנים (נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי - נוהל מס' 5.2.2008) (להלן: "ההליך המדורג"). מכוח נוהל זה נבחנים על פני מספר שנים פרמטרים שונים המצדיקים הענקת אזרחות בסופו של תהליך ובכללם יציבות וכנות הקשר, קיומו של מרכז חיים בישראל והעדר מניעה בטחונית או פלילית. הרציונאל העומד מאחורי נוהל זה כרוך בשמירתו של התא המשפחתי והקלה על מי שקשר את גורלו עם בן זוג ישראלי. מקום בו פוקע קשר הנישואין, פוקע ממילא אף רציונאל זה ועל כן, על פי רוב במצב זה נפסק ההליך המדורג ובן הזוג הזר מורחק מן הארץ. יחד עם זאת, במסגרת שיקול דעתו של שר הפנים, נקבעו חריגים לכלל זה במקרים בהם פוקע קשר הנישואין בשל גירושין או פטירתו של בן הזוג הישראלי ובהתקיים תנאים מסוימים המפורטים בנוהל הטיפול בהפסקת הליך להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים (נוהל מס' 5.2.0017). הוראות נוהל זה מפרטות בין היתר תנאי סף שבהתקיימם יועבר המקרה לדיון בפני הוועדה לעניינים הומניטאריים, אשר מוסמכת להמליץ על מתן מעמד לבן הזוג הזר. הוראות הנוהל מבחינות בין מקרים בהם פקע הקשר מקום בו יש לבני הזוג ילדים לבין מקרים בהם אין לבני הזוג ילדים, אז נדרש כי בן הזוג הזר עבר חלק גדול יותר מתקופת ההליך המדורג (בענייננו מחצית התקופה) וכן נדרשת הוכחת זיקה ממשית לישראל. ראה:

עע"מ 8611/08 פריהווט זוולדי נ' שר הפנים (טרם פורסם, 27.2.2011), פסקאות 16-20 לפסק הדין של כב' השופטת ע' ארבל ופסקי הדין המאוזכרים שם.

במקרה של פקיעת קשר הנישואין בשל פטירתו של בן הזוג הישראלי עיקרון שימורו של התא המשפחתי אינו עוד שיקול (לעניין השיקול ההומניטארי של הגנה על התא המשפחתי, ראה: בג"ץ 2527/03 סועאד אסעיד ואח' נ' משרד הפנים - שר הפנים, פ"ד נח(1), 139 (2003); בג"צ 754/83 כריסטופר מרק רנקין ואח' נ' שר הפנים ואח', פ"ד לח(4), 113 (1984)). אולם בהיותו של שיקול זה נקודת המוצא לנוהל ההליך המדורג, מקרין הוא על האיזון בין מדיניות ההגירה של המדינה והעיקרון המקובל במדינות הדמוקרטיות המודרניות לפיו למדינה שיקול דעת רחב למנוע מזרים מלהשתקע בה (ראה: עע"מ 8611/08 הנ"ל; בג"ץ 4156/01 מריו דימיטרוב נ' משרד הפנים, פ"ד נו(6), 289, 293-294 (2002); בג"צ 482/71 לאוניה מאה קלרק, ו-7 אח' נ' שר הפנים, פ"ד כז(1), 113, 117-118 (1972)), לבין שיקולים אחרים המצדיקים מתן מעמד, כגון קיומה של ציפיה לגיטימית של בן הזוג הזר או בת הזוג הזרה, שהחלה בהליך הסדרת מעמדה. אמנם ניתן לומר שמטבעו ההדרגתי של הליך קבלת המעמד מכוח נישואין ציפיה זו הינה מוגבלת, אולם בהתאם לכך, ניתן לומר שככל שסיבת פקיעת הקשר תלויה פחות בבן הזוג הזר, כך קיימת ציפיה לגיטימית גדולה יותר לסיום הליך הסדרת מעמדו. ביטוי לשיקול זה ניתן למצוא בדרישת הוותק, קרי, משך הזמן שחלף מאז החל ההליך המדורג טרם פטירת בן הזוג, המהווה תנאי סף לדיון בפני הוועדה ההומניטארית. שיקול מרכזי הכרוך בשיקול הציפיה הלגיטימית הינו שיקול הזיקה לישראל ולארץ המוצא שיכול לתמוך במתן מעמד או בשלילתו. ראה:

עע"מ 8611/08 הנ"ל.

בענייננו העותרת אינה עומדת בתנאי הסף שנקבעו בנוהל 5.2.0017, כפי שקבע המשיב, שכן בזמן פטירת בעלה המנוח טרם חלפה מחצית מתקופת ההליך המדורג. לכן החליט המשיב, בהתאם לנוהל, כי אין מקום להעביר את עניינה של העותרת לדיון בוועדה לעניינים הומניטאריים.

המשיב פעל על פי הנהלים ומשנודע לו על פטירתו של הבעל דן בעניינה של העותרת, ערך לה שימוע בזמן התייצבותה בפני המשיב ונתן החלטתו בעניין. גם אם נקבל את טענת ב"כ העותרת כי השימוע הראשון שנערך לה איננו מספיק מכיוון שהעותרת לא הבינה את השאלות שנשאלה וכיוצ"ב, הרי שפגם זה תוקן על ידי המשיב לאחר שב"כ העותרת טען כי יש לערוך שימוע נוסף והמשיב פעל בהתאם וערך לעותרת שימוע נוסף, שבו נשאלה שאלות ופירטה בכל הנוגע לזיקתה לארץ, לנכסים של המנוח וכיוצ"ב (נספח ו' לכתב התגובה של המשיב). תוצאות השימוע לא שינו את החלטתו של המשיב מאחר שהמשיב לא שוכנע כי יש מקום לחרוג מהנהלים בעניינה של העותרת. לא מצאתי בשימוע שנערך לעותרת טעם לפגם ו/או אי סבירות המצדיקים התערבות.

כאמור, נהלי המשיב מורים על הפסקת ההליך המדורג במקרה של פקיעת קשר הנישואין והעותרת אינה עומדת בתנאי הסף שנקבעו בנוהל 5.2.0017 לפיהם ניתן להעביר את התיק לדיון בוועדה הבינמשרדית גם במקרה של פקיעת הנישואין, בהתקיים תנאים מסוימים הקבועים בנוהל. בעניינה של העותרת לא עברה יותר ממחצית תקופת ההליך המדורג טרם פטירת בן זוגה המנוח של העותרת. על כן, כאמור, העותרת אינה עומדת בתנאים להעברת עניינה לדיון בוועדה הבינמשרדית. 

לא ניתן לקבל את פרשנותה של העותרת לפיה יש לחשב את תחילת ההליך המדורג מיום הנישואין ו/או מיום הגשת הבקשה להחלת ההליך המדורג על בני הזוג. על פי סעיף ה.12 לנוהל 5.2.0008 העוסק בהליך המדורג " ההחלטה לאישור הבקשה וכניסת בני הזוג להליך המדורג תתקבל לאחר בדיקה מקיפה לרבות שימוע, בהתאם לנוהלי השימוע..". על פי סעיף ה.13 לנוהל " אין לאשר את תחילת ההליך המדורג (מעבר לא/5) ללא תעודת יושר...". כלומר, מלשון הנוהל עולה כי תחילת ההליך המדורג היא רק לאחר עריכת הבדיקה, השימוע ואישור הבקשה ועם המעבר למעמד א/5 ולא לפני כן. כמו כן, כבר נקבע בפסיקתו של ביהמ"ש העליון כי תקופת ה"וותק" בהליך המדורג נמנית החל ממועד קבלת האשרה של תושב ארעי על ידי המבקש מעמד בישראל ולא קודם לכן (ראה: בג"ץ 1250/04 רהיג'ה ח'דר גאנם נ' משרד הפנים - מינהל האוכלוסין (טרם פורסם, 5.7.2010)). על כן, לא ניתן לקבל את טענת העותרת כי ההליך המדורג החל לפני קבלת מעמד א/5 ועם הגשת הבקשה, שכן פרשנות זו מנוגדת ללשון הנוהל המפורשת ולפסיקת בית המשפט העליון.